Надо ли укрупнять российские регионы?

В последние годы проблема территориально-административной реформы – частая тема обсуждения в СМИ. При советской власти «перекраивание» территорий республик, краев и областей было вполне нормальным явлением. После распада СССР края, бывшие автономные округа и республики, области получили статус регионов России. В настоящее время Российская Федерация состоит из 89 субъектов. Оптимально ли это количество, с точки зрения наших сограждан?

В ходе массового опроса респондентам был задан вопрос: «Как Вы думаете, если некоторые области объединить между собой и сократить количество регионов, то для России в целом это будет лучше, хуже или ничего не изменится?» Почти треть опрошенных (31%) поддерживают идею укрупнения регионов, чуть большая доля (36%) говорит, что ни к каким изменениям это не приведет, и только 17% считают, что от этого станет хуже.

На вопрос, кто окажется в выигрыше, если регион, где проживает респондент, объединится с соседними регионами, 28% россиян ответили, что улучшится положение в соседних областях; каждый десятый считает, что в этом случае выиграет его регион. Почти четверть респондентов (23%) оптимистично смотрят в будущее и считают, что в случае укрупнения регионов выиграют все. Противоположной точки зрения придерживаются 18% опрошенных – по их мнению, от укрупнения не выиграет никто.

Доброжелательное отношение к возможной интеграции демонстрируют и представители региональных элит. Почти половина из них считает, что Россия выиграет от такого процесса, тогда как уверен в обратном один из каждых семи экспертов. В качестве преимуществ называются такие следствия укрупнения регионов, как сокращение бюрократического аппарата, повышение эффективности управления субъектами со стороны органов федеральной власти, развитие в перспективе самодостаточных регионов:

- «Это несет изменение в управление регионами и резкое сокращение аппарата управленческого» (эксперт, Иваново).

- «Будет меньше руководителей» (ДФГ, Воронеж).

- «Если укрупнить регионы, то начнется развитие горизонтальных экономических связей, а это потянет за собой и все остальное» (эксперт, Ставрополь).

- «Трудно управлять 90 регионами – куда лучше управлять 30 регионами крупными» (эксперт, Иваново).

Противники укрупнения опасаются, что такие преобразования могут привести к ухудшению ситуации в результате ломки исторически сформировавшихся и конституционно закрепленных границ субъектов:

- «Дробность государственного устройства на 89 регионов ведет к тому, что каждый регион может развиваться с учетом местных условий, которые для всей территории России различны» (эксперт, Санкт-Петербург);

- «Если меня лишат моей области, я могу обидеться и на Россию, на президента, на Государственную Думу, на власть российскую высшую, которая принимает такие решения» (эксперт, Пенза).

Встречаются также мнения, что на сегодня эта мера – прогрессивная сама по себе – окажется только дестабилизирующим фактором:

- «На данный момент управление потеряется полностью, пока будут создаваться какие-то новые структуры управления» (эксперт, Владимир);

- «Сейчас лучше у нас в стране ничего не трогать» (ДФГ, Москва).

На вопрос: «А Вы лично хотели или не хотели бы, чтобы Ваша область (республика, край) объединилась с соседними областями в единый регион?» почти половина участников массового опроса (47%) и большинство экспертов (58%) дали отрицательный ответ. Хотели бы такого преобразования 29% участников массового опроса и чуть больше трети экспертов (34%).

Можно выявить некую вполне логичную зависимость: нежелание объединяться более характерно для респондентов, считающих свой регион более богатым по сравнению с соседними.

За этой зависимостью, выраженной, впрочем, довольно слабо, отчетливо обнаруживается эгоистический интерес:

- «Мы сейчас вроде как замечательно живем, а потом нам придется делить наш замечательный бюджетный пирог на всех, кто к нам присоединится» (эксперт, Самара).

Аргументация сторонников и противников объединения регионов существенно различается. Немногим меньше половины ответивших на открытый вопрос: «Почему Вы хотите, чтобы ваша область (край, республика) объединилась с соседними областями?» (или 10% от общей выборки), называют экономические причины:

- «Будет лучше экономическое развитие»; «будет оказываться поддержка»; «объединятся экономические возможности»; «не будет конкуренции, а будет взаимопомощь».

Надеется на повышение уровня жизни в результате объединения каждый четвертый ответивший на этот вопрос (7% от всех россиян):

- «Продукты подешевле будут»; «жить будет лучше»; «в социальном плане улучшится обстановка» (открытый вопрос).

Декларативность подобных высказываний сторонников объединения бросается в глаза на фоне прагматичных рассуждений противников этого процесса. Половина ответивших на открытый вопрос: «Почему Вы не хотите, чтобы Ваша область (край, республика) объединилась с соседними областями?» (26%) сказали, что их регион –самодостаточен:

- «Край сам себя обеспечит всем»; «нам и так хорошо»; «у нас все есть для жизни»; «будет только больше нахлебников»; «край станет дойной коровой»; «у нас в области все свое» (открытый вопрос).

Четверть ответивших россиян считают, что такое объединение приведет к сложностям в управлении регионом:

- «Руководить крупным регионом сложнее»; «меньше будет порядка в хозяйстве»; «бардака будет больше»; «меньше будет контроль, дотации» (открытый вопрос).

Шестая часть ответивших на этот вопрос респондентов (7% от общей выборки) говорят о бесполезности такой консолидации:

- «Смысла нет в этом», «бесполезная трата времени», «ничего хорошего это не даст» (открытый вопрос).

Эксперты фактически не противоречат друг другу в видении условий, предпосылок возможного объединения. В основном они склоняются к тому, что процесс интеграции субъектов должен происходить с учетом географических границ, налаженных хозяйственных и экономических связей, с учетом национального фактора:

- «В одном случае одобряю… каждый конкретный случай надо смотреть» (эксперт, Ставрополь).

- «Во-первых, по принципу соседства, во-вторых, по принципу дополнения» (эксперт, Владимир).

- «Нынешние 89 свести где-то к 35 – 45» (эксперт, Тула).

- «Я думаю, что минимальная норма должна быть около 5 миллионов населения для одного субъекта. Нужно принять во внимание принципы экономической связанности, принципы относительной однородности населения по своему этническому составу» (эксперт, Волгоград).

Не так определенно эксперты представляют саму процедуру объединения регионов. С точки зрения одних, этот вопрос должен решаться их жителями на референдуме либо местной властью:

- «Это должен быть всенародный референдум, а не волевое решение органов власти» (эксперт, Кемерово).

- «Только местные – и через референдум. Потому что моя земля принадлежит мне. И я должен решать, в какой области я хочу жить» (эксперт, Пенза).

- «Только местные. Потому что им виднее с места, с кем им удобнее объединяться и с кем неудобно объединяться» (эксперт, Краснодар).

- «Этот механизм должен быть обязательно прописан в Конституции» (эксперт, Владимир).

Другая группа экспертов, апеллируя к нежеланию губернаторов отдавать власть центру, считает, что центр должен оказать давление:

- «Скорее всего нужна инициатива сверху. Это объединение должно быть в какой-то мере насильственным» (эксперт, Волгоград).

- «Нужно какое-то давление, потому что тенденция появилась такая – раздела территории на удельные княжества, а это надо пресекать» (эксперт, Санкт-Петербург).

Часть экспертов считает, что главу нового образования должны избирать либо жители региона, либо представители законодательного органа субъекта РФ:

- «Я считаю, должны избираться» (эксперт, Тула).

- «Я склонен к выборам» (эксперт, Кемерово).

А часть экспертов уверены, что глав образованных субъектов должен назначать президент России.

- «Если это решение пойдет сверху, то здесь, конечно, должен назначать президент» (эксперт, Иваново).

- «Я, например, согласен, чтобы президент назначал губернаторов» (эксперт, Пенза).

Фактически эти эксперты изъявляют готовность сопроводить изменение административно-территориального деления ревизией конституционных основ российской государственности: ведь переход к назначению губернаторов – большой шаг к преобразованию федеративного государства в унитарное.

Встречаются, впрочем, и компромиссные варианты:

- «В принципе, должны избираться населением, но на каком-то переходном этапе, может быть, сейчас лучше, чтобы президент назначал» (эксперт, Санкт-Петербург).

Среди «неприкасаемых» регионов чаще других выделяются кавказские республики, Татарстан, Башкортостан, Москва, Санкт-Петербург, Красноярский край:

- «Москва и Московская область сама по себе одна – там много больших городов с мощной промышленностью. Ленинградская область, Урал, Нижегородская область – может быть, их не стоит трогать» (эксперт, Владимир).

- «Необъединимые вещи – например, Северный Кавказ; ну нельзя объединять все республики» (эксперт, Ростов-на-Дону).

Среди тех регионов, объединение которых эксперты приветствуют, чаще всего называются центральные области, занимающие относительно небольшие территории: например, Брянская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Липецкая, Тамбовская, Тверская, Рязанская, Ярославская.

Почти все представители региональных элит считают, что такая консолидация прежде всего необходима центральной власти для упрощения процесса управления страной:

- «Проще будет что-то планировать, упростится какая-то отчетность, проще создать вертикаль для отчета» (эксперт, Рязань).

Некоторые эксперты полагают, что перспектива укрупнения регионов сопряжена с конфликтом интересов федеральной и региональной властей, а идею объединения воспринимают как инициативу центра. Встречаются довольно критичные высказывания по этому поводу:

- «Это выгодно центральной власти и центральным коммерческим структурам, поскольку такое объединение существенно упрощает задачу подчинения этих регионов и их эксплуатацию» (эксперт, Санкт-Петербург).

И лишь немногие склонны считать, что такое развитие событий принесет выгоду населению регионов:

- «Я думаю, что выгодно простому человеку, который хотел бы работать, хотел бы зарабатывать, хотел бы нормально жить» (эксперт, Брянск).

- «Это выгодно экономическим различным структурам, в т. ч. частному бизнесу, которому придется меньше давать взяток» (эксперт, Ставрополь).

Нельзя не отметить противоречивость во мнениях по поводу объединения регионов-доноров с дотационными субъектами.

- «Сама идея по принципу «сильный+слабый» позволит разгрузить федеральный бюджет и позволит более или менее распределять денежные средства, которые зарабатывает субъект Российской Федерации на собственные нужды» (эксперт, Владимир).

- «Вся тяжесть ляжет на доноров» (эксперт, Санкт-Петербург).

- «Регионов-доноров уже не станет» (эксперт, Екатеринбург).

Достаточно серьезным аргументом в пользу объединения выступают современные тенденции к европейской интеграции, причем акцент ставится на поиске объективных предпосылок к такому объединению.

- «Феодальные государства сближались за счет экономики – на экономической основе народы Европы сближаются сегодня. Если существуют объективные предпосылки, значит, надо объединять» (эксперт, Санкт-Петербург).

Хотелось бы отметить двойственность восприятия поставленной проблемы. С одной стороны, теоретически россияне видят определенные выгоды для страны в интеграционном процессе. С другой стороны, большинство из них не одобряет интеграции, когда речь идет о собственном регионе. Настроения, доминирующие на этот счет, весьма схожи и у участников массового опроса, и у экспертов.

В. Ефимов.
Фонд «Общественное мнение».